'Nên bỏ quy định quy mô tối thiểu dự án áp dụng PPP'

Bỏ hàng loạt quy định phạt vi phạm hành chính lĩnh vực xây dựng

Bỏ quy định xử phạt hành chính về hành vi của một số hoạt động

Quảng Ngãi: Ban hành Quy định lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án

Vứt bỏ khẩu trang không đúng nơi quy định sẽ bị xử phạt như thế nào?

Quy định thay đổi, ô tô nhập ồ ạt tràn vào, giá giảm sâu hơn

Ở Việt Nam, PPP được hiểu là đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Theo đó, đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án.

Khuôn khổ pháp lý ban đầu để triển khai PPP là Nghị định 78/1997/ NĐ-CP trước khi có Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg ngày 9/11/2010 có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (Quyết định 71).

Về bản chất, Quyết định 71 cho thấy PPP chỉ là một trường hợp đặc biệt của BOT, BTO và trong thực tế thì các nội dung của Quyết định 71 cơ bản dựa trên nội dung của Nghị định 108/2009/ NĐ-CP ngày 27/11/2009 (có hiệu lực từ ngày 15/01/2010) về đầu tư theo hình thức BOT, BTO và BT với một số quy định cụ thể theo hướng không tạo điều kiện thuận lợi hơn để hấp dẫn nhà đầu tư hợp tác với Nhà nước xây dựng cơ sở hạ tầng so với 2 hình thức trước đó là hợp đồng BOT và hợp đồng BTO. Những nhược điểm đó đã được khắc phục trong quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức công-tư (PPP).

Tuy nhiên, đầu tư theo hình thức PPP đã và đang bộc lộ những bất cập, thậm chí hạn chế và sai phạm nghiêm trọng nhất là làm thất thoát tài sản nhà nước, giá trị dự án vượt xa so với thực tế, xung đột giữa chủ đầu tư khai thác dự án với người sử dụng, thiếu công khai minh bạch, gây bức xúc xã hội…

Chính vì vậy, việc ban hành Luật Đầu tư theo phương thức hợp tác công tư PPP (sau đây gọi tắt là Luật PPP) là cần thiết, cấp bách nhằm tạo lập khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hành vi của tất cả các bên liên quan đến PPP, hoàn thiện quản lý nhà nước đối với dự án PPP, một mặt thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của PPP, mặt khác kịp thời ngăn chặn và xử lý có hiệu quả những sai phạm phát sinh trong quá trình thực hiện PPP.

Để có thể khắc phục được những bất cập trong các dự án PPP hiện hành, Luật PPP cần được xây dựng bao gồm những nội dung chủ yếu như sau:

Thứ nhất, về phạm vi điều chỉnh và lĩnh vực đầu tư PPP không nên quy định cứng trong Luật PPP chỉ bao gồm giao thông, năng lượng, hệ thống cấp nước, hệ thống xử lý nước thải, rác thải và y tế đồng thời đang là những lĩnh vực tập trung nhiều dự án PPP nhất hiện nay mà cần xác định PPP trong những năm tới là hình thức đầu tư chủ yếu thay thế phần lớn hình thức đầu tư toàn bộ từ nguồn ngân sách nhà nước và có tính chất ngân sách nhà nước trong tất cả các lĩnh vực, từ cơ sở hạ tầng kinh tế đến cơ sở hạ tầng xã hội.

Yêu cầu đầu tư theo PPP chắc chắn sẽ phát triển mạnh và đa dạng trong những năm tới, thu hút sự quan tâm không chỉ của các nhà đầu tư trong nước mà cả các nhà đầu tư nước ngoài và cung cấp ngày càng nhiều dịch vụ công vốn dĩ trước đây chỉ do Nhà nước trực tiếp cung cấp nên lĩnh vực cụ thể thực hiện PPP nên để dành quy định cụ thể trong Nghị định hướng dẫn Luật PPP.

Thứ hai, nên bỏ quy định qui mô tối thiểu dự án áp dụng PPP tương tự như đã quy định tại văn bản mới nhất về PPP là Nghị định 63/2018 do trong bối cảnh kinh tế - tài chính những năm tới thì PPP sẽ là hình thức đầu tư công chủ yếu của nước ta nhằm tạo dựng các cơ sở hạ tầng phát triển kinh tế - xã hội.

Theo đó, quy định quy mô tối thiểu dự án PPP, dù là 1.200 tỷ đồng hay 300 tỷ đồng vừa tước bỏ cơ hội đầu tư theo PPP cho nhiều dự án mặc dù có quy mô nhỏ nhưng vẫn hấp dẫn các nhà đầu tư và có ý nghĩa kinh tế - xã hội không hề nhỏ vừa tạo kẽ hở cho việc vận dụng Luật PPP khi việc xác định giá trị dự án ban đầu thường không chuẩn xác, thậm chí có hiện tượng chia nhỏ dự án hoặc ngược lại gộp dự án để không hoặc đưa vào thực hiện PPP.

Hơn nữa, căn cứ để xác định mức quy mô dự án PPP tối thiểu còn nặng về cảm tính và kinh nghiệm quá khứ trong khi quy định của Luật PPP cần khoa học và hướng tới tương lai.

Thứ ba, nguyên tắc áp dụng hợp đồng có sự lẫn lộn giữa quy định nguyên tắc chung của hợp đồng PPP với nguyên tắc hợp đồng BOT dự án giao thông đường bộ.

Nếu chỉ áp dụng PPP đối với dự án có thu phí khi người dân “có hơn một sự lựa chọn khi sử dụng dịch vụ” sẽ một mặt thu hẹp phạm vi thực hiện PPP, đặc biệt là đối với các dự án cải tạo nâng cấp đòi hỏi nguồn vốn lớn vượt khả năng của đầu tư trực tiếp từ Nhà nước, mặt khác dễ dàng diễn giải nội hàm “có hơn một sự lựa chọn” theo nhiều cách khác nhau, vừa có thể xảy ra lạm dụng, vừa có thể tạo ra xung đột lợi ích giữa các bên có liên quan.

Bên cạnh đó, nếu các dự án nâng cấp cải tạo đều không thu phí mà chỉ “áp dụng loại hợp đồng Nhà nước thanh toán” thì không chỉ hạn chế cơ hội cải tạo, nâng cấp các cơ sở hạ tầng sẵn có mà còn không phù hợp với thực tế và bản chất của việc thu phí.

Một trong những giải pháp quan trọng hàng đầu là thiết lập cơ chế kiểm soát thông qua tách rời lợi ích của nhà đầu tư, nhà khai thác và nhà nước trong tất cả các dự án PPP để đảm bảo tính công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình và giảm thiểu thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện PPP.

Thứ tư, các loại hợp đồng PPP rất đa dạng tùy theo từng dự án cụ thể và yêu cầu của các bên tham gia đồng thời có thể phát sinh các dạng hợp đồng mới trong tương lai nên việc chỉ quy định dạng hợp đồng BOT và BTL là không thực tế, không phù hợp với vai trò của Luật PPP mà nên để ngỏ các dạng hợp đồng thay vì quy định trong Luật PPP.

Riêng đối với trường hợp hợp đồng BT nên thực hiện theo nguyên tắc tách rời chung cho PPP.

Cụ thể, thực hiện đấu thầu dự án BT và thanh toán cho nhà đầu tư trúng thầu bằng tiền thu được từ bán đấu giá đất đối ứng thay vì nhà đầu tư dự án BT và người có quyền sử dụng đất đối ứng nghiễm nhiên là một và gần như hoàn toàn theo đề xuất của nhà đầu tư như hiện nay.

Chính cơ chế hiện hành của BT là cội nguồn thất thoát “kép” khi nhà đầu tư và nhà quản lý nhà nước liên kết với nhau để trục lợi, xâm phạm nghiêm trọng lợi ích của nhà nước và nhân dân.

Thứ năm, nguồn vốn của nhà nước trong dự án PPP không nên được bố trí thông qua thành lập Quỹ phát triển các dự án PPP hoặc hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công thay thế bố trí trong nguồn vốn đầu tư công trung hạn và hàng năm do có thể phá vỡ các nguyên tắc quản lý tài chính ngân sách nói chung, quản lý vốn đầu tư công nói riêng.

Nếu thành lập Quỹ sẽ phát sinh thêm một quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN khiến cho nguồn lực tài chính nhà nước bị phân tán trong bối cảnh thể chế quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN hiện nay còn nhiều bất cập và hiệu quả hoạt động hạn chế.

Xét đến cùng, PPP chỉ là một hình thức đầu tư công cho dù tới đây có thể là một trong những hình thức quan trọng nhất thì vẫn phải tuân thủ các quy định chung về đầu tư công đồng thời phần vốn Nhà nước trong dự án PPP được bố trí trong phần Ngân sách nhà nước dành cho đầu tư công trung hạn và hàng năm là hợp lý mà không cần có dòng ngân sách riêng để đảm bảo tính thống nhất, chặt chẽ, đúng quy định của pháp luật trong quản lý tài chính nhà nước cũng như quản lý các dự án đầu tư công. Bên cạnh đó, quyết toán công trình dự án PPP như quy định tại Nghị định 63/2018 và Thông tư 88/2018/TTBTC cũng như thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tương tự như các dự án đầu tư công là phù hợp và nên tiếp thu đưa vào Luật PPP.

Không thể dựa trên sự chủ động và củng cố sự yên tâm của nhà đầu tư để phá vỡ các nguyên tắc nền tảng, tạo môi trường cho sự tùy tiện và lãng phí.

Thứ sáu, cần thận trọng khi đề xuất các nội dung về bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án PPP, kể cả bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh ngoại tệ, bảo lãnh vốn vay hay các loại bảo lãnh khác có thể phát sinh cũng như các nội dung liên quan đến hình thức, hoạt động của doanh nghiệp dự án và các ưu đãi về đất đai khi ngày càng có nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia vào PPP.

Việc bảo lãnh của Chính phủ cho nhà đầu tư dự án PPP, quy định hình thức doanh nghiệp đặc thù hay ưu đãi riêng về đất đai trong khi quy mô các dự án thường rất lớn, thời gian kéo dài và đặc biệt là chưa tách biệt nhà đầu tư dự án PPP với nhà khai thác dự án PPP (BOT) hoặc dự án đối ứng (BT) sẽ gây ra nhiều hệ lụy và rủi ro không chỉ cho các bên tham gia dự án mà còn cho cả nền kinh tế, điển hình là rủi ro tỷ giá, ngoại hối, rủi ro nợ công, rủi ro thị trường tài chính… dung dưỡng một số nhà đầu tư thiếu năng lực, thậm chí “tay không bắt giặc” và làm “méo mó” thị trường cũng như khoét sâu sự bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh.

Tóm lại, do PPP là một hình thức đầu tư công quan trọng cần khuyến khích phát triển nên việc ban hành Luật PPP là cần thiết, vừa luật hóa các quy định liên quan đến PPP vừa tạo cơ sở cho quản lý nhà nước đối với dự án PPP.

Tuy nhiên, Luật PPP chỉ là một luật trong hệ thống pháp luật của nước ta nên cần đồng bộ với các luật khác, đặc biệt là Luật Đầu tư công, Luật NSNN, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán, Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và các quy định pháp luật về quản lý ngoại hối, quản lý tín dụng.