Gỡ vướng trong xác định văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” đã được quy định lần đầu tiên trong Luật năm 1996, được kế thừa trong Luật năm 2008, Luật năm 2004 và tiếp tục được hoàn thiện trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Khái niệm này là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt VBQPPL với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cách định nghĩa tại các Luật nêu trên còn nặng về học thuật.

Luật năm 2015 đã tiếp tục cụ thể hóa và tách khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thi hành Luật năm 2015, một số cơ quan, nhất là ở địa phương vẫn còn lúng túng trong việc hiểu thế nào là “được luật giao” tại Điều 30 của Luật năm 2015 để từ đó xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã; việc xác định một số văn bản có phải là VBQPPL hay không.

Về các vấn đề này, Bộ Tư pháp đã có công văn hướng dẫn. Cụ thể, Điều 30 của Luật năm 2015 quy định: “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”. Như vậy, kể từ ngày Luật năm 2015 có hiệu lực (ngày 01/7/2016), HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành VBQPPL khi được giao trong luật, không phải trong các loại văn bản khác. Trường hợp VBQPPL của cấp huyện, cấp xã được ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực để cụ thể hóa các quy định của VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên như: nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của các bộ thì tiếp tục có hiệu lực thi hành cho đến khi có văn bản thay thế hoặc bãi bỏ.

Về xác định hình thức của một số văn bản cụ thể do HĐND, UBND cấp huyện ban hành: Đối với quyết định quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, Bộ Tư pháp cho rằng đây là VBQPPL vì quyết định của UBND cấp huyện quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các phòng chuyên môn thuộc UBND cấp huyện được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng có liên quan (không chỉ riêng trong nội bộ phòng), có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật.

Bên cạnh đó, cũng theo Bộ Tư pháp, hình thức văn bản để bãi bỏ VBQPPL cũng là một trong những vấn đề mà các địa phương còn có cách hiểu chưa thống nhất trong quá trình triển khai thi hành Luật năm 2015.

Một số Sở Tư pháp đề nghị cho biết trường hợp HĐND, UBND các cấp cần bãi bỏ VBQPPL mà mình đã ban hành thì sử dụng hình thức “văn bản quy phạm pháp luật” hay “văn bản hành chính”?

Theo Bộ Tư pháp, có thể sử dụng hai cách: Thứ nhất, HĐND, UBND ban hành VBQPPL để bãi bỏ VBQPPL mà mình đã ban hành. Cách thức này phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản của HĐND, UBND các cấp, kể cả đối với trường hợp HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành VBQPPL để bãi bỏ các VBQPPL mà mình đã ban hành vì tại khoản 1 Điều 12 của Luật năm 2015 đã giao thẩm quyền ban hành văn bản cho các cơ quan này.

Thứ hai, HĐND cấp xã đề nghị HĐND cấp huyện, HĐND cấp huyện đề nghị HĐND cấp tỉnh, UBND cấp dưới đề nghị UBND cấp trên trực tiếp ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ VBQPPL mà mình đã ban hành. Cách thức này cũng phù hợp với Luật năm 2015 và khoản 1 Điều 19 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Đối với chỉ thị là VBQPPL của UBND các cấp đã được ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực: Khoản 2 Điều 172 của Luật năm 2015 quy định: “… chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp là VBQPPL được ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thì tiếp tục có hiệu lực cho đến khi có văn bản bãi bỏ hoặc bị thay thế bằng VBQPPL khác”. Do vậy, UBND các cấp có thể ban hành quyết định hành chính để bãi bỏ chỉ thị là VBQPPL mà mình đã ban hành.