Quy trình xây dựng, ban hành văn bản có thể rút gọn từ 22 xuống 10 tháng

Thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ, tại phiên họp sáng 12/2 của Kỳ họp bất thường lần thứ 9, Quốc hội khóa XV, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Hải Ninh đã trình bày Tờ trình tóm tắt dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) (sửa đổi).

7 vấn đề đổi mới quan trọng, mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật.

Nêu rõ sự cần thiết và mục đích xây dựng dự án Luật, Bộ trưởng Nguyễn Hải Ninh cho biết, kế thừa Luật hiện hành, dự thảo Luật quy định khái quát hơn và bổ sung nội dung, trách nhiệm tổ chức thi hành bên cạnh nội dung về xây dựng VBQPPL, cụ thể như sau: “Luật này quy định việc xây dựng, ban hành VBQPPL; một số nội dung về tổ chức thi hành VBQPPL”, đồng thời, giữ quy định Luật hiện hành về việc không quy định về làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp.

Thực hiện việc thể chế hóa chủ trương đổi mới tư duy xây dựng pháp luật, dự thảo Luật bố cục gồm 8 chương, 72 điều (giảm 9 chương tương ứng với 53% số chương, 101 điều tương ứng với 58,4% số điều so với Luật năm 2015).

Dự thảo Luật tập trung 7 vấn đề đổi mới quan trọng, mang tính đột phá về quy trình xây dựng pháp luật.

Cụ thể, tiếp tục đơn giản hóa hệ thống VBQPPL; tăng cường kiểm soát quyền lực; phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy.

Theo đó, dự thảo Luật bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp xã; bổ sung 1 hình thức nghị quyết của Chính phủ; thay đổi từ quyết định sang thông tư của Tổng Kiểm toán nhà nước.

Đồng thời, dự thảo Luật bổ sung một số nguyên tắc quan trọng như kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí; bảo đảm chủ quyền, lợi ích quốc gia, dân tộc; kịp thời giải quyết vấn đề thực tiễn; bảo đảm quản lý nhà nước và khuyến khích sáng tạo, khơi thông mọi nguồn lực; quy định về xin ý kiến của Bộ Chính trị khi ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt, trách nhiệm xin ý kiến các cơ quan có thẩm quyền của Đảng…

Dự thảo Luật đã phân định rõ thẩm quyền lập pháp và lập quy theo hướng Luật này chỉ quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và một số chủ thể nhất định, giao Chính phủ quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ; sửa đổi, bổ sung khái niệm “quy phạm pháp luật”, “chính sách” làm cơ sở xác định thẩm quyền của các chủ thể trong lập pháp và lập quy; quy định Quốc hội ban hành luật để quy định các vấn đề thuộc thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội.

Dự thảo Luật cũng bổ sung quy định Chính phủ ban hành nghị quyết quy phạm tại Điều 14 để: giải quyết các vấn đề cấp bách, quan trọng phát sinh từ thực tiễn và để áp dụng trong một thời gian nhất định, phạm vi cụ thể thuộc thẩm quyền của Chính phủ; tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần nghị định của Chính phủ đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện thí điểm một số chính sách chưa có pháp luật điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc khác với nghị định, nghị quyết hiện hành.

Đồng thời, đổi mới việc xây dựng Chương trình lập pháp của Quốc hội theo hướng xây dựng Định hướng lập pháp nhiệm kỳ, chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội với tính chất linh hoạt cao. Ủy ban Thường vụ Quốc hội chủ trì, phối hợp xây dựng Định hướng lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội để trình Bộ Chính trị phê duyệt.

]Căn cứ định hướng lập pháp nhiệm kỳ hoặc yêu cầu giải quyết vấn đề phát sinh từ thực tiễn (nếu có), các cơ quan đề xuất các dự án vào Chương trình lập pháp hằng năm với hồ sơ đơn giản, gửi đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.

Về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, Bộ trưởng Bộ Tư pháp cho hay, quy định đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo hướng: tách bạch quy trình chính sách với việc lập Chương trình lập pháp hằng năm; phân định rõ hơn quy trình chính sách và quy trình soạn thảo (cơ quan trình quyết định chính sách, Quốc hội quyết định dự thảo); thu hẹp phạm vi các trường hợp phải thực hiện quy trình chính sách; đơn giản hoá quy trình về tổng thể và tập trung thời gian, nguồn lực vào một số bước quan trọng để nâng cao chất lượng chính sách và dự thảo luật.

Đối với các luật, pháp lệnh cần thực hiện quy trình chính sách gồm 4 bước cơ bản, trên cơ sở chính sách được thông qua thì sẽ tiến hành soạn thảo theo quy trình gồm 7 bước, trong đó đơn giản một số thủ tục hoặc một số loại hồ sơ, tài liệu (với quy trình này, có thể rút ngắn thời gian ban hành luật có thể từ 22 xuống 10 tháng).

Dự thảo Luật còn sửa đổi, bổ sung quy định xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn ở bất kỳ bước nào của cả quá trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo; đề cao tính tự quyết định, chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan soạn thảo. Thời gian để xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn chỉ khoảng 1 - 2 tháng (giảm được 6 - 8 tháng).

Bổ sung quy định Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ có thể ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt khi được sự đồng ý của Bộ Chính trị đối với trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp hoặc sự cố, thảm họa theo quy định của pháp luật về phòng thủ dân sự hoặc sự kiện bất khả kháng hoặc các vấn đề cấp bách, quan trọng của đất nước.

Về trách nhiệm của các cơ quan trình dự án luật, dự thảo Luật quy định cơ quan trình chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan thẩm tra và các cơ quan có liên quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật.

Đồng thời, bổ sung các quy định nhằm phân định rõ vai trò, tăng cường cơ chế phối hợp giữa của cơ quan trình với cơ quan thẩm tra và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong quá trình trình, thẩm tra, cho ý kiến, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật.

Về tăng cường sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, theo Bộ trưởng Nguyễn Hải Ninh, trên cơ sở Quy định số 69-QĐ/TW của Ban Chấp hành Trung ương.

Quy định 178-QĐ/TW của Bộ Chính trị, kết luận của Bộ Chính trị, dự thảo Luật bổ sung các quy định về trách nhiệm xin ý kiến các cơ quan có thẩm quyền của Đảng trong xây dựng VBQPPL; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cũng như người đứng đầu trong việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong xây dựng và tổ chức thi hành VBQPPL.

Liên quan đến hướng dẫn áp dụng VBQPPL, dự thảo Luật bổ sung quy định về các trường hợp, nguyên tắc, tiêu chí, thẩm quyền hướng dẫn áp dụng VBQPPL.

Theo đó, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL xem xét, hướng dẫn áp dụng đối với văn bản do mình ban hành trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Việc hướng dẫn áp dụng VBQPPL không được đặt ra quy định mới và hình thức văn bản hướng dẫn là văn bản hành chính.

Ngoài 7 vấn đề lớn như trên, dự thảo Luật còn quy định một số nội dung cơ bản liên quan đến tổ chức thi hành VBQPPL để thế chế hóa chủ trương “gắn công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật”.

Đánh giá cao sự cố gắng, nỗ lực của Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc chuẩn bị hồ sơ dự án Luật

Thẩm tra Dự án luật, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật (UBPL) Hoàng Thanh Tùng cho biết: UBPL tán thành việc sửa đổi toàn diện Luật BHVBQPPL với các lý do và cơ sở chính trị, pháp lý, thực tiễn, quan điểm như được nêu trong Tờ trình của Chính phủ nhằm kịp thời thể chế hóa chủ trương của Đảng về đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật; góp phần đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành VBQPPL, hoàn thiện thể chế đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước trong giai đoạn mới.

UBPL cũng đánh giá cao sự cố gắng, nỗ lực của Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc chuẩn bị hồ sơ dự án Luật đầy đủ, đúng thời hạn, bảo đảm chất lượng, đủ điều kiện trình Quốc hội xem xét, quyết định.

Về nội dung: UBPL nhận thấy, dự thảo Luật đã cơ bản bám sát, thể chế hóa đầy đủ định hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật theo Kết luận số 119-KL/TW ngày 20/01/2025 của Bộ Chính trị và yêu cầu đổi mới tư duy xây dựng pháp luật.

Dự thảo Luật có 08 chương, 72 điều, giảm 101 điều so với Luật hiện hành mặc dù phạm vi điều chỉnh được mở rộng hơn bao hàm một số nội dung về trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật. Bên cạnh đó, đề nghị tiếp tục rà soát để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, nhất là với các dự án luật khác được Quốc hội xem xét, thông qua tại cùng Kỳ họp.

UBPL thống nhất với cơ quan trình dự án về việc: (1) lược giảm hình thức VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã; (2) bổ sung nghị quyết của Chính phủ là VBQPPL; (3) thay đổi hình thức VBQPPL của Tổng Kiểm toán nhà nước từ quyết định sang thông tư.

UBPL tán thành quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) và các tổ chức chính trị - xã hội thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo VBQPPL để bảo đảm phát huy vai trò của MTTQVN và các tổ chức chính trị - xã hội; thống nhất với Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị - xã hội, Chỉ thị số 18-CT/TW của Ban Bí thư, Luật MTTQVN cũng như quy định tại Luật Công đoàn; đồng thời, cũng cơ bản kế thừa quy định về phản biện xã hội của Luật BHVBQPPL hiện hành.

Về tham vấn chính sách, UBPL cơ bản tán thành với quy định của dự thảo Luật và cho rằng quy định này giúp các cơ quan phối hợp chặt chẽ, hiệu quả hơn, góp phần nâng cao chất lượng, đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành VBQPPL.

Bên cạnh đó, đề nghị xác định rõ chủ thể tổ chức hội nghị tham vấn chính sách là cơ quan lập đề xuất chính sách; nghiên cứu mở rộng hơn đối tượng được tham vấn chính sách để nâng cao chất lượng và hiệu quả tham vấn.

Về thông qua và điều chỉnh Chương trình lập pháp hằng năm: UBPL cơ bản tán thành với quy định của dự thảo Luật về quy trình thông qua Chương trình lập pháp hằng năm, theo đó, trên cơ sở đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội gửi UBTVQH, Thường trực UBPL và Tư pháp chủ trì, phối hợp với cơ quan trình, các cơ quan khác của Quốc hội “rà soát, đề xuất” ý kiến về dự kiến Chương trình báo cáo UBTVQH xem xét, quyết định.

Quy định như vậy vừa bảo đảm tính linh hoạt, chủ động cho cơ quan trình, đơn giản hóa quy trình, thủ tục, nhưng vẫn bảo đảm chặt chẽ và thẩm quyền của UBTVQH trong việc quyết định Chương trình lập pháp.

Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị để bảo đảm tính chuyên nghiệp, chặt chẽ của quy trình thì nên quy định việc “thẩm tra” thay cho việc “rà soát, đề xuất” ý kiến đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết. Đồng thời, đề nghị tiếp tục kế thừa Luật hiện hành, bổ sung quy định về trách nhiệm của UBTVQH trong việc triển khai Chương trình lập pháp; bổ sung quy định đối với dự án do UBTVQH trình thì Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời hoặc phân công một cơ quan của Quốc hội chủ trì thẩm tra.

Về các trường hợp thực hiện quy trình xây dựng chính sách: UBPL cơ bản tán thành với quy định của dự thảo Luật về 03 trường hợp phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách là đối với các dự án luật, nghị quyết lớn, mới, quan trọng, quy định việc thực hiện thí điểm; còn các dự án khác, trong trường hợp có chính sách mới sẽ được xây dựng, đánh giá lồng ghép trong quy trình soạn thảo.

Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị đối với trường hợp xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ quy định tại điểm c khoản 1 Điều 14 (quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh) cũng phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách do văn bản này chứa đựng nhiều chính sách mới, khó, cần được đánh giá kỹ lưỡng.

Về quan hệ giữa quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản, UBPL cơ bản tán thành với cách thiết kế các quy định của dự thảo Luật đối với nội dung này.

Theo đó, về cơ bản đã “phân định rõ quy trình chính sách và quy trình soạn thảo”, thể chế hóa được yêu cầu “Chính phủ, cơ quan trình dự án quyết định chính sách làm cơ sở cho việc soạn thảo” tại Kết luận số 119-KL/TW; làm rõ được vai trò, tầm quan trọng của việc xây dựng chính sách.

Bên cạnh đó, một số ý kiến đề nghị nghiên cứu, rà soát để có thể quy định gọn hơn quy trình soạn thảo đối với dự án đã thực hiện quy trình xây dựng chính sách để tránh trùng lặp về quy trình, thủ tục, góp phần đẩy nhanh hơn tiến độ xây dựng văn bản.

Về quy trình Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo luật, nghị quyết: UBPL cơ bản tán thành với định hướng các dự án luật, nghị quyết về nguyên tắc sẽ được xem xét, thông qua trong một kỳ họp nhằm đẩy nhanh tiến độ ban hành nhưng vẫn bảo đảm chất lượng của văn bản.

Theo đó, sau khi Quốc hội thảo luận, cơ quan trình dự án có trách nhiệm tiếp thu ý kiến để hoàn thiện dự thảo; cơ quan chủ trì thẩm tra tiếp tục có ý kiến phản biện, báo cáo UBTVQH xem xét, cho ý kiến; trên cơ sở dự thảo đã được tiếp thu, hoàn thiện, UBTVQH chỉ đạo việc trình Quốc hội xem xét, biểu quyết thông qua nếu đủ điều kiện.

Trường hợp dự thảo chưa được thông qua và Quốc hội quyết định cho lùi thời điểm thông qua để tiếp tục hoàn thiện, trình thông qua tại kỳ họp tiếp theo hoặc trình lại thì cơ quan trình dự án tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện; cơ quan chủ trì thẩm tra tiếp tục có ý kiến phản biện, báo cáo UBTVQH xem xét, cho ý kiến và báo cáo Quốc hội quyết định việc thông qua. Quy định như vậy đã thể hiện được trách nhiệm “đến cùng” của cơ quan trình dự án, trách nhiệm của UBTVQH đối với việc xem xét, cho ý kiến, chỉ đạo công tác tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản cũng như trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có ý kiến, phản biện đến cùng để báo cáo UBTVQH, Quốc hội xem xét, cho ý kiến, thông qua đối với dự thảo luật, nghị quyết.

Bên cạnh đó, để bảo đảm chất lượng luật, nghị quyết, đề nghị nghiên cứu, bổ sung các quy định nhằm phát huy hơn nữa vai trò, trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong quy trình xem xét, cho ý kiến và thông qua dự thảo luật, nghị quyết, ví dụ như lấy ý kiến của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng chính sách, tổ chức soạn thảo; tổ chức Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách để thảo luận, cho ý kiến về dự án luật, nghị quyết trước khi cơ quan trình chính thức trình dự án; tăng thời gian thảo luận tổ về dự án luật, nghị quyết trong kỳ họp để đại biểu Quốc hội thảo luận, cho ý kiến kỹ lưỡng và cơ quan trình tiếp thu, giải trình trước khi Quốc hội thảo luận tại Hội trường…