Phát triển Luật sư công: Sứ mệnh và Tầm nhìn (Bài 1): Luật sư công đại diện cơ quan công quyền tham gia giải quyết các vụ kiện, tranh chấp trong nước

LTS: Năm 2006, khái niệm Luật sư công lần đầu tiên được nhắc đến khi Chính phủ trình Quốc hội ban hành Luật Trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An khi đó đã đề nghị tiếp tục nghiên cứu thêm, bởi Luật Trợ giúp pháp lý được dự thảo và ban hành chỉ trong 06 tháng nên chế định luật sư công trong dự thảo luật chưa có thời gian để nghiên cứu sâu, kịp ban hành ngay trong thời điểm 2006. Mới đây nhất, ngày 30/4/2025, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 66-NQ/TW về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đã yêu cầu: “Nghiên cứu hình thành chế định luật sư công và cơ chế có điều kiện cho phép viên chức được hành nghề luật sư”.

Từ quốc tế nhìn lại mình

Chế định Luật sư công được coi là mới đối với Việt Nam nhưng trên thế giới mô hình luật sư công đã có ở nhiều nước. Ở châu Á có Singapore, Đông Timo, Isarel; Châu Phi có Nam Phi; châu Âu có Vương Quốc Anh, Hungary, Moldova; châu Mỹ có Mỹ và Agrentia; châu Á- Thái Bình Dương có nước Úc.

Ở các nước như Vương Quốc Bỉ, Hungary và Singapore và một số tiểu bang của Úc cung cấp luật sư công cho mọi công dân. Brasil là nước duy nhất mà Hiến pháp quy định một văn phòng luật sư công do chính phủ tài trợ với mục đích cụ thể là trợ giúp pháp lý, đại diện miễn phí cho bị cáo nghèo. Tu chính án 6 của Hiến pháp Hoa Kỳ thì quy định chính phủ phải cung cấp luật sư cho bị cáo nghèo trong các vụ án hình sự Luật sư công tại Hoa Kỳ là luật sư được chính quyền quận, tiểu bang hoặc liên bang tuyển dụng hoặc ký hợp đồng.

Ngoài luật sư công, trên thế giới còn hai mô hình trợ giúp pháp lý khác là luật sư tư và mô hình lai giữa mô hình luật sự công và luật sư tư. Hệ thống pháp lý của Việt Nam ra đời muộn hơn nhiều so với các nước trên thế giới nên khi hình thành chế định trợ giúp pháp lý, từ kinh nghiệm của các nước khác, nước ta đã lựa chọn thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý theo mô hình lai giữa luật sư công và luật sư tư.

Tại Việt Nam. năm 1997, Quyết định số 734/TTg về việc thành lập hệ thống tổ chức trợ giúp pháp lý cho người nghèo, đối tượng chính sách đã đánh dấu cột mốc đầu tiên cho việc hình thành hệ thống cơ quan trợ giúp pháp lý ở nước ta. Tới năm 2006, Luật Trợ giúp pháp lý (TGPL) chính thức được ban hành, sau đó, Luật được sửa đổi vào năm 2017.

Kết luận số 69-KL/TW ngày 24/02/2020 của Ban Bí thư về tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 33-CT/TW của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của luật sư nêu rõ: “…Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích, thu hút luật sư tham gia hoạt động tư vấn pháp luật, nhất là hoạt động tư vấn giải quyết tranh chấp quốc tế, phục vụ hội nhập quốc tế; tư vấn chính sách thu hút đầu tư, dự án kinh tế – xã hội ở Trung ương và địa phương”.

Tiếp đó, kết luận số 73-KL/TW ngày 20/5/2020 của Ban Bí thư về tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 39-CT/TW của Ban Bí thư về hợp tác với nước ngoài trong lĩnh vực pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp; Nghị quyết số 27/NQ-TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương đảng về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới; Nghị quyết số 66/NQ-TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đều đã đưa ra nhiều chủ trương, chính sách về luật sư nói chung và luật sư công nói riêng.

Nghị quyết số 623/NQ-UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 7/10/2022 về tiếp tục tăng cường hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo giao Chính phủ chỉ đạo Bộ Tư pháp nghiên cứu về chế định “luật sư công” giữ vai trò đại diện, giúp chính quyền địa phương tham gia các hoạt động tố tụng tại cơ quan tố tụng khi có yêu cầu và báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Gần đây nhất, ngày 30/4/2025, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 66-NQ/TW về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới. Một những những nhiệm vụ, giải pháp lớn mà Nghị quyết số 66-NQ/TW đã chỉ ra là đổi mới tư duy, định hướng xây dựng pháp luật theo hướng vừa bảo đảm yêu cầu quản lý nhà nước, vừa khuyến khích sáng tạo, giải phóng toàn bộ sức sản xuất, khơi thông mọi nguồn lực phát triển. Theo đó, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, bổ trợ tư pháp phù hợp với mục tiêu, định hướng cải cách tư pháp. Thúc đẩy phát triển mạnh mẽ hệ thống dịch vụ pháp lý, hỗ trợ pháp lý, trợ giúp pháp lý, đăng ký biện pháp bảo đảm để người dân và doanh nghiệp dễ tiếp cận pháp luật, quản trị rủi ro pháp lý. Ưu tiên nguồn lực hỗ trợ pháp lý cho khu vực kinh tế tư nhân.

Nghị quyết số 66-NQ/TW yêu cầu cấp thiết: “Nghiên cứu hình thành chế định luật sư công và cơ chế có điều kiện cho phép viên chức được hành nghề luật sư; bảo đảm việc công nhận và cho thi hành phán quyết trọng tài phù hợp với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế”.

Theo đó, Bộ Tư pháp được giao soạn thảo Đề án nghiên cứu xây dựng chế định Luật sư công trong Nhà nước pháp quyền XHCN (Đề án) với Bộ trưởng Bộ Tư Pháp – ông Nguyễn Hải Ninh làm Trưởng Ban soạn thảo.

Mô hình trợ giúp pháp lý chưa đáp ứng được yêu cầu

Theo quy định tại Điều 2, Luật Trợ giúp pháp lý 2017, TGPL là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí... góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tiếp cận công lý và bình đẳng trước pháp luật. Hiện nay, trợ giúp viên pháp lý tại Việt Nam được thực hiện TGPL bằng hình thức tham gia tố tụng; tư vấn pháp luật; đại diện ngoài tố tụng.

Theo báo cáo “Sơ kết 05 năm triển khai thực hiện Đề án đổi mới công tác TGPL giai đoạn 2015 – 2025” số 141/BC - BTP của Bộ Tư pháp ngày 14/ 7/2021, Việt Nam có 634 trợ giúp viên pháp lý/1.220 biên chế, có 533 luật sư tham gia TGPL trên tổng số 17.545 luật sư của toàn quốc. Số tổ chức hành nghề luật sư tham gia TGPL là 159 so với 2.386 số tổ chức hành nghề luật sư của toàn quốc. Số tổ chức tư vấn pháp luật tham gia TGPL là 39 trong số 188 tổ chức tư vấn pháp luật trên toàn quốc.

Từ ngày 01/01/2018 đến ngày 30/6/2022, đã thực hiện được 146.148 vụ việc TGPL cho 146.148 người được TGPL, trong đó có 77.707 vụ việc tư vấn pháp luật, 67.107 vụ việc tham gia tố tụng, 1.334 vụ việc đại diện ngoài tố tụng. Như vậy, công việc mà trợ giúp viên pháp lý đang thực hiện cho nhóm đối tượng (người nghèo, đối tượng chính sách…

Đáng chú ý, các Trung tâm TGPL và các Trung tâm tư vấn pháp luật còn có một đội ngũ đông đảo là cộng tác viên, được hoạt động theo quy định của pháp luật và thực hiện các vụ việc theo sự phân công của các Trung tâm này. Tuy nhiên, số cộng tác viên TGPL đã giảm mạnh sau năm 2017, hiện nay mỗi Trung tâm TGPL chỉ có trên 100 cộng tác viên, bằng 1/10 số cộng tác viên của các năm trước. Chính sách xã hội hóa TGPL bị ách tắc vì Quỹ TGPL Việt Nam – thực hiện chức năng huy động và phân bổ các nguồn lực xã hội cho công tác này đã chấm dứt hoạt động theo Luật TGPL sửa đổi năm 2017, nhà nước không có cơ chế hỗ trợ cho các tổ chức xã hội trong thực hiện TGPL.

Có thể thấy, mô hình TGPL của Việt Nam đang dần không đáp ứng được những yêu cầu của cuộc sống, sự phát triển nhanh chóng của nước ta trong “kỷ nguyên vươn mình”.

Từ những thực tế trên, đóng góp ý kiến cho Đề án, Luật sư, TS. Đào Ngọc Chuyền, Phó Chủ tịch Liên đoàn Luật sư Việt Nam, Chủ nhiệm Đoàn luật sư TP Hà Nội cho biết, có đến 10 lý do đặt ra cho việc cấp thiết phải xây dựng chế định luật sư công. Trong đó có thể đưa ra một số lý do chính:

Thứ nhất, Nhà nước cần luật sư để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của Đất nước như những chủ thể khác trong xã hội. Bởi Nhà nước cũng tham gia vào các quan hệ pháp luật trong nước.

Thứ hai, trong thực tiễn rất nhiều công việc của Nhà nước cần luật sư như trợ giúp pháp lý miễn phí, bảo vệ quyền lợi trong các doanh nghiệp nhà nước, trong quan hệ các giao dịch, các tranh chấp về bảo vệ quyền lợi của Nhà nước trong các quan hệ về đầu tư (bao gồm cả những quan hệ có yếu tố nước ngoài), tham gia những vụ kiện quốc tế, tranh chấp để bảo vệ quyền lợi của Nhà nước về độc lập chủ quyền quốc gia, đất nước.

Thứ ba, cần có luật sư công bởi vì lâu nay một số công việc lẽ ra cần đội ngũ có chuyên môn như luật sư thì lại giao cho những thiết chế khác bình đẳng như: Trung tâm trợ giúp pháp lý, bộ phần pháp chế doanh nghiệp, các bộ phận pháp chế khác có tính chuyên sâu và kỹ năng nghề nghiệp của luật sư cũng phần nào còn hạn chế.

Tại Hội thảo về Đề án "Nghiên cứu xây dựng chế định luật sư công trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay", Cục trưởng Cục Bổ trợ tư pháp (Bộ Tư pháp) Lê Xuân Hồng cho biết, Ban soạn thảo đề xuất 5 nhóm phạm vi công việc của luật sư công. Một là, đại diện cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị tại Trung ương và địa phương tham gia tố tụng, giải quyết các vụ kiện, tranh chấp trong lĩnh vực đầu tư, kinh doanh thương mại, hành chính, đất đai. Hai là, tư vấn giải quyết tranh chấp quốc tế và tham gia tranh tụng tại cơ quan tài pháp quốc tế để bảo vệ lợi ích của nhà nước. Ba là, thực hiện tư vấn pháp luật cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị ở Trung ương và địa phương trong các dự án kinh tế - xã hội; giải quyết khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài; tham gia tư vấn cho cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật; phòng vệ thương mại. Bốn là, khởi kiện vụ án dân sự trong trường hợp chủ thể các quyền dân sự là nhóm dễ bị tổn thương hoặc trường hợp liên quan đến lợi ích công nhưng không có người đứng ra khởi kiện. Năm là, các công việc có tính chất pháp lý khác tại cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị.

Thứ tư, hiện nay có nhiều công chức, viên chức tham gia các hoạt động như luật sư nhưng lại không được đào tạo, bồi dưỡng về nghiệp vụ luật sư, không được bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp, không được bảo vệ tính độc lập của hoạt động luật sư. Do đó, Nhà nước xây dựng cơ chế, chính sách đối với luật sư công, sẽ xây dựng được một đội ngũ chuyên nghiệp và Nhà nước sẽ được hưởng các dịch vụ có tính chuyên nghiệp, có tính độc lập và được bảo hiểm rủi ro từ trách nhiệm nghề nghiệp.

Thứ năm, lâu nay có rất nhiều chuyên gia thực hiện những công việc phục vụ cho Nhà nước, có thể gọi là luật sư công, nhưng nếu như họ chỉ phục vụ cho nhà nước, bảo vệ quyền lợi của nhà nước với tư cách là chuyên viên, cán bộ công chức thì tới tuổi họ phải nghỉ hưu. Tuy nhiên, ở độ tuổi này, rất nhiều các chuyên gia có kỹ năng và năng lực vượt trội, đặc biệt trong công việc về bảo vệ quyền lợi của nhà nước... Vì vậy, khi có chế định luật sư công thì không đặt ra vấn đề nghỉ hưu đối với các chuyên gia nói trên và Nhà nước có thể sử dụng nguồn lực chueyen gia này có hiệu quả.

Thứ sáu, nếu có luật sư công thì sẽ xây dựng các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chi tiết hơn, ngoài các quy định chung cho luật sư theo Luật luật sư. Như vậy, luật sư công sẽ có chức năng, nhiệm vụ cụ thể khi thực hiện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước.

Sự cần thiết có luật sư công trong các tranh chấp của cơ quan công quyền

Từ những lý do trên, mổ xẻ từng mục đích khi xây dựng thiết chế luật sư công mới thấy được tính cấp thiết của việc xây dựng Luật Luật sư công. Bộ Tư pháp đề cập đến mục đích đầu tiên khi xây dựng thiết chế luật sư công là: Luật sư công sẽ đại diện cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị tại Trung ương và địa phương tham gia tố tụng, giải quyết các vụ kiện, tranh chấp trong lĩnh vực đầu tư, kinh doanh thương mại, hành chính, đất đai.

Trong dự thảo Tờ trình Đề án của Bộ Tư pháp sẽ gửi Ban Chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương, thực tiễn thực hiện Luật tố tụng hành chính cho thấy số lượng vụ kiện hành chính có xu hướng tăng mạnh, tỷ lệ vụ án hành chính được giải quyết còn ở mức độ thấp. Theo báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao số vụ án hành chính có xu hướng gia tăng theo từng năm: năm 2020 số vụ án hành chính đã thụ lý là 9.156, năm 2023 là 10.831 và năm 2024 là 12.057.

Như vậy, so sánh số vụ án hành chính được thụ lý năm 2024 so với năm 2020 thì tỷ lệ tăng 31,68%, trung bình mỗi năm tăng gần 8%. Trong thời gian 5 năm (2020-2024) tỷ lệ vụ án hành chính được giải quyết đạt tỷ lệ 52,53% do nhiều vụ án hành chính có tính chất phức tạp; có khó khăn trong việc triệu tập người bị kiện tham gia tố tụng hành chính; việc chuẩn bị tài liệu để phục vụ tố tụng còn chậm hoặc không cung cấp tài liệu theo yêu cầu của cơ quan tố tụng dẫn đến chất lượng xét xử không cao.

Liên quan đến vấn đề này, ngày 12/5/2025, tại phiên thảo luận ở tổ Hà Nội về dự án sửa đổi Luật Tố tụng hành chính, nguyên Chánh án TAND thành phố Hà Nội Nguyễn Hữu Chính, nêu số liệu tổng kết năm 2024 của Tòa án nhân dân Tối cao, cho thấy cả nước thụ lý hơn 13.000 vụ án hành chính, trong đó hơn 11.000 vụ kiện chủ tịch UBND tỉnh và quận, huyện, nhưng chỉ giải quyết được hơn 8.000 vụ.

Theo ông Chính, thực tế chỉ có hơn 1.000 trường hợp người bị kiện tham gia phiên tòa, hơn 900 vụ không có sự tham gia của người bị kiện mà phần lớn người bị kiện là chủ tịch UBND.

Đáng lưu ý, điều 60 của Luật Tố tụng hành chính cũng còn bất cập. Trước đây, chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho trưởng hoặc phó phòng, nhưng theo điều 60 thì chỉ được phép ủy quyền cho phó chủ tịch UBND. Trong khi đó, phó chủ tịch khó tham gia đầy đủ các phiên tòa dẫn đến án không giải quyết được.

Trên thực tế, với cường độ, khối lượng công việc hiện tại của chủ tịch UBND thì việc tham gia đầy đủ các vụ án hành chính là không thể. Chưa kể, sau khi thực hiện việc sáp nhập tỉnh, xã, hình thành chính quyền địa phương 2 cấp thì số vụ kiện hành chính sẽ tăng lên gấp nhiều lần. Nếu chủ tịch UBND tham gia tố tụng thì không còn thời gian để giải quyết các công việc khác. Và việc đại diện các cơ quan công quyền không tham gia tố tụng thì không đảm bảo được tính minh bạch, quyền lợi của dân có thể bị ảnh hưởng, dẫn đến sinh ra khiếu kiện kéo dài.

Trước thực tiễn đó, một số địa phương, cơ quan nhà nước đã huy động luật sư tham gia vào các vụ án hành chính. Theo báo cáo tổng hợp của 63 địa phương cho thấy xu hướng sử dụng luật sư tham gia vụ án hành chính ngày càng tăng. Năm 2020, số lượng vụ kiện hành chính có luật sư tham gia là 71 thì năm 2024 là 105 việc tăng 47,9%.

Theo báo cáo của Tòa án nhân dân Tối cao, trong 5 năm từ 2020 - 2024, các tòa án đã thụ lý 51.235, trong đó có 734 vụ án có luật sư tham gia, chiếm 1,4%. Thực tiễn cho thấy sự tham gia của luật sư với tư cách là người hành nghề chuyên nghiệp mặc dù chưa nhiều nhưng đã hỗ trợ cơ quan nhà nước trong quá trình giải quyết vụ án hành chính tốt hơn.

Bên cạnh đó, tỷ lệ các vụ kiện hành chính mà Tòa tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính vẫn còn ở mức cao. Theo thống kê của Tòa án nhân dân tối cao thì năm 2020 tỷ lệ án hành chính tuyên hủy toàn bộ hoặc một phần quyết định hành chính lần lượt là 25% và 8,5%; năm 2024, tỷ lệ này lần lượt là 29,9% và 10,1%. Điều này phản ánh những hạn chế trong việc kiểm soát tính hợp pháp của các quyết định hành chính trước khi ban hành.

Do đó, nhiều ngươi đặt ra vấn đề cần thiết có luật sư công để đại diện cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị tại Trung ương và địa phương tham gia tố tụng, giải quyết các vụ kiện, tranh chấp trong lĩnh vực đầu tư, kinh doanh thương mại, hành chính, đất đai. Việc có luật sư công đại diện cơ quan nhà nước tham gia đầy đủ các vụ kiện, tranh chấp sẽ nâng cao tính chấp hành pháp luật, bảo đảm hoạt động tố tụng hiệu quả, khắc phục các khó khăn, bảo vệ đầy đủ quyền lợi hợp pháp của nhà nước.

(Còn nữa)