Hợp nhất văn bản để tăng tính minh bạch, tạo thuận lợi cho thực thi pháp luật

Ngày 8/5, dưới sự chủ trì của Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp của Quốc hội Ngô Trung Thành, Ủy ban Pháp luật và Tư pháp tiến hành Phiên họp toàn thể lần thứ 4 theo hình thức trực tiếp kết hợp trực tuyến, thẩm tra dự án Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Nên giao một đầu mối thực hiện nhiệm vụ hợp nhất văn bản

Trình bày tóm tắt Tờ trình dự án Pháp lệnh tại Phiên họp, Thứ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Thanh Tịnh cho biết, dự thảo Pháp lệnh gồm 2 điều: Điều 1. Sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; Điều 2. Điều khoản thi hành.

Dự thảo Pháp lệnh sửa đổi nội dung của 8/20 điều, bổ sung 1 điều (Điều 17a) và bãi bỏ Phụ lục kèm theo. Theo đó, bổ sung quy định cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung có trách nhiệm trình dự thảo văn bản hợp nhất cùng với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung khi trình thông qua, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung.

Đồng thời, sửa đổi thời hạn ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản ở Trung ương là 15 ngày kể từ ngày văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung được công bố, ban hành; bổ sung thời hạn hợp nhất văn bản của chính quyền địa phương là trước ngày có hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung 3 ngày; đối với trường hợp văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực kể từ ngày thông qua, ban hành, văn bản hợp nhất phải được ký xác thực chậm nhất là cùng ngày với ngày có hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung.

Dự thảo Pháp lệnh cũng bổ sung Điều 17a sau Điều 17 quy định về việc hợp nhất văn bản trong các trường hợp khác, bao gồm: văn bản có nội dung được sửa đổi, bổ sung bởi văn bản không phải là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều; văn bản có nội dung được đính chính; văn bản có nội dung được bãi bỏ một phần hoặc hết hiệu lực một phần theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trừ trường hợp hết thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật).

Dự thảo Pháp lệnh quy định việc bãi bỏ Phụ lục hướng dẫn kỹ thuật trình bày văn bản hợp nhất được ban hành kèm theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật số 01/2012/UBTVQH13 để giao Chính phủ quy định về kỹ thuật trình bày văn bản hợp nhất.

Thẩm tra nội dung này, Ủy ban Pháp luật và Tư pháp cơ bản tán thành sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh; đồng thời, tán thành việc xây dựng dự án theo trình tự, thủ tục rút gọn.

Các ý kiến cũng cơ bản tán thành phạm vi tập trung sửa đổi, bổ sung các nội dung về thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, kỹ thuật hợp nhất văn bản.

Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị cơ quan soạn thảo cân nhắc giữ lại Phụ lục kèm theo Pháp lệnh để quy định một số nội dung cơ bản của kỹ thuật hợp nhất văn bản, chỉ giao Chính phủ quy định chi tiết đối với những nội dung kỹ thuật cụ thể hoặc cần linh hoạt điều chỉnh trong quá trình thực hiện.

Về cơ quan được giao thẩm quyền ký xác nhận văn bản hợp nhất đối với văn bản do Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành, dự thảo Pháp lệnh dự kiến quy định giao người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản.

Hiện Ủy ban Pháp luật và Tư pháp còn có 2 loại ý kiến khác nhau. Trong đó, đa số thành viên Ủy ban tán thành loại ý kiến thứ nhất là quy định như dự thảo Pháp lệnh.

Các Đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách phát biểu tại Phiên họp

Loại ý kiến thứ hai, có ý kiến đề nghị cân nhắc để quy định giao một đầu mối tập trung và cho rằng việc giao nhiều cơ quan khác nhau thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sẽ dễ dẫn đến tính thiếu thống nhất trong thực hiện, khó bảo đảm chất lượng của văn bản hợp nhất; trong khi văn bản hợp nhất được coi là căn cứ để viện dẫn, sử dụng chính thức trong quá trình áp dụng, thi hành pháp luật.

Do đó, đề nghị giao một đầu mối thực hiện nhiệm vụ này, cụ thể là giao Bộ Tư pháp để vừa bảo đảm nâng cao chất lượng của văn bản hợp nhất, bảo đảm sự xuyên suốt về kỹ thuật, đồng bộ của văn bản hợp nhất, vừa thuận lợi cho công tác kiểm tra, rà soát, cập nhật và quản lý cơ sở dữ liệu pháp luật.

Qua thảo luận, đa số ý kiến đánh giá cao sự nỗ lực, trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong chuẩn bị hồ sơ dự án Pháp lệnh, đồng thời cơ bản thống nhất với nội dung dự thảo. Các đại biểu cũng đặc biệt nhấn mạnh ý nghĩa quan trọng của công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Công tác hợp nhất văn bản tuy là kỹ thuật nhưng không hề đơn giản

Phát biểu giải trình tại phiên họp thẩm tra dự án Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Thứ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Thanh Tịnh cho rằng, việc sửa đổi lần này xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và đòi hỏi đổi mới tư duy trong tổ chức thực thi pháp luật, đặc biệt trong bối cảnh chuyển đổi số và ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) đang phát triển mạnh mẽ.

Theo Thứ trưởng, vào thời điểm ban hành Pháp lệnh năm 2012, tư duy về công tác hợp nhất văn bản chưa thực sự “mở” như hiện nay và việc thực hiện trên thực tế cũng chưa được quan tâm đúng mức. Khi nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, các cơ quan chủ trì khi đó đã định hướng triển khai công tác hợp nhất, tuy nhiên thực tiễn thời gian qua cho thấy cần có cách tiếp cận thực chất hơn, gắn trực tiếp với yêu cầu thực thi pháp luật và nhu cầu tiếp cận thông tin pháp lý của người dân, doanh nghiệp cũng như đội ngũ làm công tác pháp luật.

Thứ trưởng chia sẻ, ngay cả những người làm chuyên môn pháp lý khi nghiên cứu một quy định cụ thể cũng luôn có tâm lý “sợ sót”, bởi hệ thống văn bản hiện nay rất đồ sộ, nhiều tầng nấc, nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Trong khi đó, việc tra cứu trên môi trường mạng nhiều khi thiếu tính hệ thống, thông tin phân tán, gây khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật. Chính vì vậy, việc có văn bản hợp nhất sẽ góp phần tăng cường tính minh bạch của pháp luật, đồng thời tạo thuận lợi cho cơ quan thực thi và người dân trong tra cứu, áp dụng quy định pháp luật. Theo Thứ trưởng, đây chính là mục tiêu quan trọng nhất của lần sửa đổi này.

Liên quan đến cơ sở chính trị, pháp lý của việc sửa đổi Pháp lệnh, Thứ trưởng cho biết, Kết luận số 09 ngày 10/3/2026 của Bộ Chính trị là căn cứ để xây dựng quy định mới tại khoản 1 Điều 4 của dự thảo Pháp lệnh. Đây được xác định là điều khoản quan trọng nhất của dự thảo Pháp lệnh với quy định: “Văn bản hợp nhất được cơ quan, tổ chức, cá nhân viện dẫn, sử dụng chính thức trong quá trình áp dụng và thi hành pháp luật”.

Về ý kiến băn khoăn liên quan đến tính pháp lý của văn bản hợp nhất, Thứ trưởng nhấn mạnh, cần nhìn nhận đúng bản chất pháp lý của loại văn bản này theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản hợp nhất không thay thế văn bản gốc và điều này đã được pháp luật quy định rất rõ. Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng trình tự, thủ tục thì có hiệu lực theo thứ bậc pháp lý tương ứng; còn văn bản hợp nhất chỉ thực hiện chức năng hợp nhất nội dung đã được sửa đổi, bổ sung để phục vụ tra cứu, áp dụng thuận lợi hơn.

Theo Thứ trưởng, khoản 1 Điều 4 được thiết kế rất thận trọng khi quy định văn bản hợp nhất được cơ quan, tổ chức, cá nhân “viện dẫn, sử dụng” trong quá trình áp dụng pháp luật. Đây là căn cứ phục vụ nghiên cứu, tra cứu và tiếp cận pháp luật chứ không thay thế văn bản gốc. Đồng thời, dự thảo cũng đã lường trước các vấn đề pháp lý có thể phát sinh khi quy định tại khoản 3 Điều 8 việc ban hành văn bản hợp nhất phải được đăng tải đồng thời với văn bản sửa đổi, bổ sung trên Công báo điện tử và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, bảo đảm tính đồng bộ và minh bạch.

Thứ trưởng cho rằng, trong điều kiện chuyển đổi số hiện nay, công tác hợp nhất văn bản sẽ thuận lợi hơn rất nhiều nhờ ứng dụng công nghệ và trí tuệ nhân tạo. Theo đó, các phần mềm có thể hỗ trợ tự động hóa quá trình hợp nhất, giảm đáng kể thao tác thủ công và hạn chế sai sót. Những khó khăn trước đây chủ yếu xuất phát từ việc xử lý thủ công, còn hiện nay với nền tảng số và AI, việc hợp nhất văn bản sẽ ngày càng chính xác, đồng bộ và hiệu quả hơn.

Đề cập đến quy định về thẩm quyền hợp nhất trong dự thảo, Thứ trưởng cho biết Chính phủ và các thành viên Chính phủ cơ bản thống nhất cao với phương án được trình, bởi đây là phương án phù hợp và có tính khả thi trong thực tiễn.

Đối với văn bản của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo quy định Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội là người xác nhận văn bản hợp nhất. Theo Thứ trưởng, quy định này có tính logic và phù hợp với quy trình xây dựng pháp luật hiện nay. Dù cơ quan trình chịu trách nhiệm về nội dung dự thảo, nhưng khi hồ sơ chuyển sang Quốc hội thì Văn phòng Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có vai trò rà soát kỹ thuật lập pháp, bảo đảm chất lượng cuối cùng trước khi trình Chủ tịch Quốc hội ký ban hành. Theo đó, Văn phòng Quốc hội phải chịu trách nhiệm kiểm tra toàn bộ dữ liệu, câu chữ, kỹ thuật trình bày, kể cả dấu câu trước khi văn bản được ký chính thức. Vì vậy, việc giao cho Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội xác nhận văn bản hợp nhất là phù hợp với quy trình vận hành hiện nay và bảo đảm tính liên thông dữ liệu.

Đối với văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Thứ trưởng cho rằng cơ quan chủ trì soạn thảo phải là cơ quan thực hiện việc hợp nhất. Tương tự, đối với văn bản của các Bộ, ngành và địa phương thì chủ thể ban hành văn bản sẽ là chủ thể có trách nhiệm hợp nhất. Theo Thứ trưởng, cách tiếp cận này vừa logic, vừa rõ trách nhiệm, đồng thời bảo đảm tính khả thi trên thực tế.

Thông tin thêm về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Thứ trưởng cho biết ngày 23/4/2026 vừa qua, Bộ Tư pháp đã chính thức vận hành phiên bản mới của hệ thống. Hệ thống này được xây dựng với nhiều tính năng hiện đại, cho phép số hóa văn bản đến từng điều khoản và hỗ trợ tra cứu, đối chiếu rất thuận lợi. Theo Thứ trưởng, đây là bước tiến quan trọng trong xây dựng hệ sinh thái pháp luật số phục vụ Quốc hội, Chính phủ và người dân.

Thứ trưởng cho biết, Bộ Tư pháp đã tận dụng tối đa cơ chế doanh nghiệp đồng hành theo Nghị quyết 214 của Chính phủ, trong đó lựa chọn FPT là đơn vị đồng hành trong chuyển đổi số. Theo ông, nhờ sự hỗ trợ này mà công tác chuyển đổi số của Bộ và ngành Tư pháp mới có điều kiện theo kịp yêu cầu phát triển hiện nay.

Trước thời điểm công bố vận hành hệ thống mới, phía doanh nghiệp đã cam kết bảo đảm 100% văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất và số hóa đến từng điều khoản. Hệ thống hiện nay được đánh giá có nhiều tính năng thông minh, tiệm cận chuẩn mực quốc tế và khắc phục được nhiều hạn chế của các cơ sở dữ liệu pháp luật trước đây.

Theo Thứ trưởng, trong thời gian tới, nền tảng này sẽ tiếp tục được bổ sung chức năng hỗ trợ tự động hợp nhất văn bản theo đúng thẩm quyền của từng cơ quan. Khi đưa văn bản gốc vào hệ thống, phần mềm có thể tự động tạo văn bản hợp nhất, qua đó nâng cao hiệu quả xử lý và giảm áp lực cho cơ quan thực hiện.

Về nguồn lực tổ chức thực hiện, Thứ trưởng nhấn mạnh, việc triển khai công tác hợp nhất phải đi đôi với bảo đảm điều kiện thực hiện tương ứng. Đồng thời khẳng định Bộ Tư pháp sẽ tiếp tục triển khai với tinh thần chủ động, kịp thời điều chỉnh trong quá trình thực hiện, không bảo thủ, nhằm sớm hình thành cơ chế mới thúc đẩy xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.

Kết luận Phiên họp thẩm tra, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật và Tư pháp Ngô Trung Thành cho biết, ngay từ sớm, Thường trực Ủy ban đã phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp trong quá trình chuẩn bị dự án Pháp lệnh. Các ý kiến sẽ được nghiên cứu, tiếp thu để hoàn thiện báo cáo thẩm tra chính thức trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp sắp diễn ra trong tháng 5/2026.

Theo ông Ngô Trung Thành, mặc dù về bản chất đây là hoạt động kỹ thuật nhằm tổng hợp các nội dung sửa đổi, bổ sung vào một văn bản thống nhất, nhưng tác động thực tiễn lại rất lớn. Khi có văn bản hợp nhất đầy đủ, hệ thống pháp luật sẽ được nhìn nhận tổng thể hơn, giúp nâng cao hiệu quả theo dõi, phổ biến, tuyên truyền và áp dụng pháp luật. Điều này góp phần trực tiếp bảo đảm tính minh bạch, giảm chi phí thực thi và tạo thuận lợi cho cơ quan, tổ chức, người dân.

Đối với hoạt động của Quốc hội, ông cho biết, các đại biểu Quốc hội là những người trực tiếp nghiên cứu hồ sơ dự án luật. Trước đây, nhiều trường hợp đại biểu phải tự ghép các nội dung sửa đổi để hình dung tổng thể văn bản. Nếu có sẵn văn bản hợp nhất thì việc nghiên cứu, phát biểu, tham gia ý kiến sẽ thuận lợi hơn rất nhiều, qua đó góp phần nâng cao chất lượng thảo luận và chất lượng văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Tuy nhiên, Phó Chủ nhiệm cũng nhấn mạnh công tác hợp nhất văn bản “không hề đơn giản”. Theo ông, chỉ cần sửa một dấu phẩy trong một bộ luật lớn như Bộ luật Hình sự thì người ký xác nhận văn bản hợp nhất cũng phải chịu áp lực rất lớn, bởi trách nhiệm không chỉ nằm ở nội dung sửa đổi mà còn bao gồm toàn bộ văn bản còn lại. Nếu xảy ra sai sót dù rất nhỏ cũng có thể dẫn tới hệ quả pháp lý phức tạp.

Ông cho rằng, để người ký có thể yên tâm xác nhận văn bản hợp nhất thì quy trình phải được thiết kế chặt chẽ, khoa học và có cơ chế kiểm tra, đối chiếu hiệu quả. Đồng thời, chất lượng công tác hợp nhất còn phụ thuộc rất lớn vào cách thiết kế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản gốc. Nếu kỹ thuật lập pháp không chuẩn ngay từ đầu thì việc xác định vị trí ghép nối, chú thích, dẫn chiếu khi hợp nhất sẽ rất khó khăn.

Đây cũng là lý do nhiều ý kiến trong Ủy ban đề nghị tăng cường hơn nữa vai trò đầu mối của Bộ Tư pháp trong công tác hợp nhất. Tuy nhiên, ông cũng chia sẻ rằng nếu dồn toàn bộ trách nhiệm về một đầu mối thì áp lực đối với Bộ Tư pháp sẽ rất lớn.

Theo Phó Chủ nhiệm, việc ứng dụng khoa học công nghệ, đặc biệt là trí tuệ nhân tạo, trong công tác hợp nhất là hết sức cần thiết. Hệ thống công nghệ cần hỗ trợ để người ký xác nhận có thể kiểm tra được tính chính xác của toàn bộ văn bản, kể cả những phần không sửa đổi, qua đó hạn chế tối đa rủi ro sai sót kỹ thuật.

Ngoài ra, nhiều ý kiến cũng đề cập tới các vấn đề như nguyên tắc hợp nhất, yêu cầu hoàn thành hợp nhất trước thời điểm văn bản có hiệu lực; trách nhiệm trình dự thảo văn bản hợp nhất; thẩm quyền, thời hạn ký; cũng như việc bổ sung quy định về hợp nhất trong các trường hợp đặc biệt.

Theo ông Ngô Trung Thành, thực tiễn thời gian qua xuất hiện nhiều trường hợp nội dung sửa đổi, bổ sung nằm trong các văn bản khác nhau, thậm chí có trường hợp không phải văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, việc bổ sung cơ chế hợp nhất cho các trường hợp này là cần thiết nhằm bảo đảm tính minh bạch và thống nhất của hệ thống pháp luật.

Ông cũng đề nghị tiếp tục rà soát để bảo đảm sự thống nhất với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tính đồng bộ trong toàn bộ dự thảo sau khi hợp nhất. Một số trường hợp cụ thể cần được nghiên cứu kỹ để tránh mâu thuẫn giữa nguyên tắc “cùng chủ thể ban hành” với các tình huống văn bản được sửa đổi bởi chủ thể khác.